盐业改革7轮方案后终破冰 继续专营与价格市场化

2016-05-20         21世纪经济报道    访问次数: 0

  编者按


  日前,国务院公布《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》(国发〔2016〕25号),业界期盼的盐业改革终破冰。作为目前我国极个别仍保持专营体制、按计划统购统销的领域,食盐行业能否彻底实现从“计划经济”向“市场经济”的巨大转型?盐业价格放开后,有关部门、经销商、盐业公司、消费者等能否实现多方共赢?敬请关注本期盐业改革专题报道。


  本报记者 张旭 北京报道


  盐业改革一线报告


  导读


  这次“盐改”的核心,是“在坚持食盐专营制度基础上”,推进盐行业市场化发展,实现盐业资源有效配置。


  盐业改革经历7轮方案后终于落定,围绕这次盐业改革的博弈也都呈现出来。


  《盐业体制改革方案》指出:“坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革。”这次“盐改”的核心是“在坚持食盐专营制度基础上”,推进盐行业市场化发展,实现盐业资源有效配置。


  参与此次盐业改革方案制定的专家、北京大学教授章政接受21世纪经济报道记者采访时表示,此次盐业改革方案出台,盐业改革逐渐朝市场化方向走。


  一直在推动盐业反垄断的律师邹佳莱告诉21世纪经济报道记者,相对以往专营制度,改革跨出了一步,主要是把食盐生产企业解放出来了,原来是一直被束缚。不过,“此次盐改仍不彻底”。


  事实上,盐业改革整个改革的思路是从供给侧改革的角度出发,用市场的力量,解决食盐行业现存的结构性矛盾——“供大于求”、供给不能很好满足市场“多元化”消费需求等问题。


  此次改革,专营制度未变,但是食盐定价放开,外界担心未来食盐继续涨价而难以获得改革的实惠。


  盐业改革目的


  盐业改革的提出已经有10年多了,从1996年开始,国家推动盐业改革,至今酝酿出台7套方案,随着第七套方案公布实施,终于迈出市场化的第一步。


  根据国务院此次推动食盐业改革的指导思想,此次盐业改革是以确保食盐质量安全和供应安全为核心,在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革,坚持依法治盐,创新管理方式,严格市场监管,建立公平竞争、监管到位的市场环境。


  章政表示,盐业改革必须推进,是因为目前盐业体制存在三方面问题。第一个是效率不高,整个产业,资源的配置活力没有释放出来,从生产企业来讲,优质优价没有体现出来。 第二个是利益不均,表现为产地与销地之间的关系,行业内部利益需要进一步调整。第三个是活力不够,没有竞争机制,行业地区之间封闭,市场割裂。


  而这次改革要改的问题,就是怎么来提高效率,怎么样来协调利益,怎么样来增强活力。


  章政表示,这次盐业改革的目标有4个:首先是为了更好的确保国家食盐供给的安全。无论如何改,这都是一个大的前提。第二是怎样来释放市场的活力。因为盐业体制,经过专营之后,很多活力可能没有得到更好的释放。第三是确保国家盐资源的安全和有效配置。第四是加强和完善来确保老少边穷地区的碘缺乏病的防范。


  盐业改革外界呼声最高的是改变现有的盐业专营制度,从垄断走向市场化。但是方案中盐业专营没有改变,与外界的预期有一定差距。


  盐改方案第二条就明确指出:“强化食盐专业化监管,完善食盐专营制度”。


  “改革过程中最大的一个难点在于食盐的品质安全。如果完全放开,一步到位,从食品安全来讲肯定是有隐患的。”章政如是说。


  在盐业行业看来,包括工业盐在内,每年盐产量在9000万吨,但食盐消费量约1050万吨,另外8000万吨是工业用盐,如果提取钠的成分后,剩下的废渣含有大量的重金属,可能会非法流入市场冒充食盐,存在巨大隐患。


  “如果做成小包装流入到市场,食品安全就会出现很大问题。”章政表示,对这个问题首先由一个机构或单位来负责。


  继续专营与价格市场化


  食盐专营垄断经由“食盐加碘”得以强化。1994年国务院颁布强制推行食盐加碘政策,奠定食盐专营雏形。1996年5月,国务院正式发布《食盐专营办法》,确立盐业专营垄断制度。


  盐业改革始于2001年,但是由于种种干扰,持续了15年,国家相关部委先后制定了6套方案。根据梳理可知,有原经贸委盐办制定的方案、发改委盐办制定的方案、国家审计署提出的方案、发改委经济体制与管理研究所提出的方案、发改委经贸流通司提出的方案,以及发改委与工信部联合制定的方案。


  国务院本次盐改公布的为2014年制定的第七个方案。邹佳莱表示,相对于外界市场化的预期,本次方案专营制度不变,改革并不彻底。


  盐改方案明确指出:继续强化食盐专业化监管,完善食盐专营制度。在食盐生产上,完善食盐定点生产制度,不再核准新增食盐定点生产企业,确保企业数量只减不增。在食盐批发销售上,坚持批发专营制度,不再核准新增食盐批发企业,非食盐批发经营企业不得从事食盐批发。在食盐监管上,保持现有专业化食盐监管体制不变,继续专营。


  专营不变,改革的是放开统一定价,价格市场化。此次改革放开食盐出厂、批发和零售价格,由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定。


  章政表示:这是保留以前盐业专营制度有效的方面,但是会逐步放开,市场解读和盐业行业的解读是不一样的,市场的解读相对简单,盐业行业的解读是他们还没有完全到位,需要一段时间,进行市场化。


  “市场化以后,食盐管理体制面临如何建的问题。”章政表示,以往盐业是由单一的盐业公司(盐政部门)管理,现在改为多地区、各部门参与,以行业为主导的管理模式,管理更严了。


  盐价市场化,外界担心盐改会导致盐价上涨。


  章政表示,盐改对市场的影响可能有几个方面:一个是盐价将来可能会有波动,因为不同质量、不同价格,不同品种,价格会变化,市场会有些波动,可能会出现跟我们的蔬菜、肉等一样,不够的时候,价格上涨。


  但他预测,短期内竞争非常激烈,价格只会往下走,因为大家都在抢市场,降价抢地盘销售,这样一来搞不好有些企业就会被兼并重组了。


  各方博弈的结果


  经过10多年的观察,邹佳莱总结出一套规律,每到盐改方案上报国家发改委部委办公会讨论,或者由发改委上报国务院的时候,各地就会巧合爆发出“假盐”事件。


  2015年6月份,第七套盐业改革方案上发改委部委会议讨论时,广西北海被曝出假盐,查到2万吨“假盐”,这家被查的企业聘请邹佳莱担任律师打官司。


  邹佳莱指出,这是食盐行业阻扰盐业改革的“雕虫小技”,个别利益集团不肯放弃既得利益。


  有关本次盐改方案出台,信息灵通的邹佳莱表示,发改委盐改方案最初没有“对生产企业放权”,工信部提出食盐改革方案的核心内容之一,就是将食盐定点生产企业解放出来,实现上游生产与下游批发的行业内竞争。


  对于“解放生产企业”,发改委认为比较好,把食盐生产企业解放出来,涉及不到食品安全问题,生产企业销售的与盐业公司销售的没有区别。


  邹佳莱表示,而在企业改制上,这块归国资委管,发改委征求各方意见,国资委的意见是国企都要改革。


  国企改革,最重要的就是混合所有制改革,以国有资本为主,国有控股,引进社会资本。而推动盐业混合所有制改革,引进社会资本,国资委也就完成了混改的任务。


  国资委的改革意见是,一是在食盐专营的基础上,推动混改;二是要求生产企业与经营企业互为参股。不过,邹佳莱表示,股权改革时间比较长,文件里没有具体时间要求。


  而对于社会资本的进入,盐业行业十分警惕。


  章政表示,其实目前已经有相当部分社会资本进入盐业了。社会企业进入他们的目的是什么?有些是参与这个行业,有些是目的不纯,进来目的就是为控制。此外章政还建议,那些没有从事过盐业资源经营的企业不能进来,因为其进来后只是把食盐作为盈利手段。


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